یادداشت مهر؛ نقدی بر بخشنامه اصول حاکم بر اپراتورهای هوشمند سلامت الکترونیک

عاشق وب: یک پژوهشگر حوزه تنظیم گری دارو اشکالات وارد بر بخشنامه اجرائی ضوابط و اصول حاکم بر اپراتورهای هوشمند حوزه سلامت الکترونیک را تشریح نمود.

به گزارش عاشق وب به نقل از مهر، حامد هوشیاران در یادداشتی به مهر درباره ی با اهمیت ترین انتقادات به بخشنامه «اجرایی ضوابط و اصول حاکم بر اپراتورهای هوشمند حوزه سلامت الکترونیک» آورده است:
وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با همکاری معاونت علمی، فناوری و دانش بنیان ریاست جمهوری در جلسه مورخ ۱۴۰۱/۰۳/۲۲ هیئت وزیران، بخشنامه ای را تحت عنوان «حمایت از تولید دانش بنیان و اشتغال ‎آفرین در عرصه سلامت» پیشنهاد می دهد که به تصویب این هیئت می رسد. با اینحال تکالیف مندرج در مواد ۸، تبصره ۲ ماده ۸ و ماده ۲۲ این بخشنامه که وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، خود پیشنهاد تدوین آنرا به هیئت وزیران داده بود، با وقفه ای ۱۵ ماهه و بعد از پیگیری های مستمر از طرف نهادهای همکار و دستگاه های نظارتی به مراحل پایانی نزدیک شده است. در خبری که ۷ آذر سال جاری در خبرگزاری مهر انتشار یافت، متن بخشنامه «اجرایی، ضوابط و اصول حاکم بر اپراتورهای هوشمند حوزه سلامت الکترونیک» در اختیار عموم قرار گرفت. آن چه در ادامه می آید مروری بر اشکالات پُرتعداد این بخشنامه است که بعید بنظر می رسد با وضعیت فعلی بتواند از فیلتر حقوقی وزارت بهداشت عبور کند.
از باب کلیات نیز ذکر این نکته لازم است که برخلاف محورهای چهارگانه (۱. توانمندسازی شرکت های دانش بنیان و هسته های فناور حوزه سلامت، ۲. افزایش کیفیت و راندمان بوسیله تولید دانش بنیان، ۳. ارتقای توان و تاب آوری کشور در عرصه سلامت و ۴. توسعه زنجیره محصولات دانش بنیان رقابت پذیر) که جز اهداف بخشنامه «حمایت از تولید دانش بنیان و اشتغال آفرین در عرصه سلامت» برشمرده شده، بخشنامه تدوین شده ذیل آن نه فقط به توسعه ظرفیت شرکت های دانش بنیان و بکارگیری آنها در زنجیره تامین خدمات سلامت منجر نخواهد شد، بلکه بیش از فرآیندهای سنتی گذشته، ظرفیت ایجاد انحصار برای بخش های خاصی از دولت و حاکمیت را ایجاد خواهدنمود.
در ادامه این یادداشت مروری بر مواد این بخشنامه و اشکالات وارد بر آنست و که نوشته شده است:
۱. در مقدمه متن پیش نویس بخشنامه، از مواد ۸ و ۲۲ بخشنامه پشتیبانی از تولید دانش بنیان و اشتغال ‎آفرین در عرصه سلامت به عنوان مبانی قانونی تصویب آن نام برده شده است، در صورتیکه سه تکلیف مندرج در این مواد یعنی برنامه هوشمندسازی زنجیره تامین خدمات و فرآورده های سلامت محور، دستورالعمل توزیع دارو بوسیله سکوها، بخشنامه نحوه فعالیت کسب وکارهای حوزه سلامت رقومی (دیجیتال)، اولاً از حیث موضوع و نهاد صالح تصویب کننده با یکدیگر متفاوت بوده با توجه به مهلت های پیش بینی شده در این مواد برای تصویب بخشنامه اجرائی هر بند به روشنی برمی آید که تکلیف مندرج در دو ماده قابل جمع نیست که بتوان آنرا در قالب یک بخشنامه اجرائی تصویب کرد؛ ثانیاً تکلیف تبصره ۲ ماده ۸ که خود عنوانی مستقل و تکلیف مجزایی است پس از گذشت ۱۵ ماه تأخیر همچنان بر زمین مانده است. بنابراین، تجمیع سه تکلیف فوق در یک بخشنامه اجرائی، خلاف بخشنامه هیأت وزیران آن هم پس از گذشت بیش از ۱۵ ماه تاخیر است.
۲. ادبیات پیچیده و مبهم بخشنامه یکی از ایرادات جدی آن شمرده می شود و گویی چند سند ترجمه شده را به هم چسبانده باشند و ساختار کلی و روح حاکم بر فرآیندهای تعریف شده در این بخشنامه برای ذینفع روشن و شفاف نیست و هر بار که متن بخشنامه را می خوانیم گویی کمتر متوجه آن می شویم.
۳. داده های مربوط به سلامت در زمره داده های حساس طبقه بندی شده و طبق مواد ۶۰ و ۷۹ قانون تجارت الکترونیک مصوب ۱۳۸۲، بخشنامه مربوط به ذخیره، پردازش و توزیع داده پیام های مربوط به سوابق پزشکی و بهداشت، باید توسط وزارت بهداشت و سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تهیه و به تصویب هیأت وزیران می رسید که این مهم نیز با گذشت قریب به ۲۰ سال، هنوز به تصویب نرسیده است و باتوجه به ساختار پیش بینی شده در متن پیش نویس بخشنامه اجرائی، بازیگران مختلفی برای ارائه وظایف پیش بینی شده در بخشنامه، نقش آفرینی خواهند کرد که این امر مستلزم دسترسی به داده های شخصی مردم خواهد بود. موضوع حریم خصوصی و داده های شخصی، به سبب اصل ۲۵ قانون اساسی، یک امر تقنینی شمرده می شود و در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است. از آنجا که قانون صیانت از داده های شخصی هنوز تصویب نشده، پس پیش بینی قواعد مربوط به داده های شخصی در این بخشنامه مغایر اصل ۸۵ قانون اساسی و تفویض قانون گذاری است.
۴. درباب ماده ۲ «ماهیت تنظیم گر (رگولاتور) هوشمند خدمات سلامت الکترونیک در کشور»:
۴-۱- برمبنای اسناد بالادستی همچون سیاست های ابلاغی رهبری در عرصه سلامت، تولیت سیستم سلامت با وزارت بهداشت است و درج این عبارت در خصوص این که رگولاتوری منحصر به وزارت بهداشت نیست، برخلاف نص صریح اسناد بالادستی است.
۴-۲- سپردن تنظیم گری به نهادهای گوناگون هم سبب ایجاد ‌پریشانی در تدوین استانداردها شده و هم امکان شانه خالی کردن تنظیم گرها از زیر بار مسئولیت را هموار و زمینه تدوین مصوبات معارض به سبب شفاف نبودن حوزه های عملکردی هر یک از رگولاتورهای مطرح شده در ماده را فراهم می آورد، در صورتیکه با مرجعیت وزارت بهداشت می توان ارائه نظر مشورتی به این وزارتخانه را از طرف آن بخش ها الزامی کرد، نه اینکه قسمتی از وظیفه تنظیم گری را به این نهادها واگذار کرد.
۴-۳- ایجاد و فراهم آوری زیرساخت های سخت افزاری و نرم افزاری مورد نیاز برای ایفای نقش واسطه بین حوزه رگولاتور و سامانه های کاربردی همچون توسعه پنجره واحد مبتنی بر شناسایی، احراز هویت یکپارچه و صلاحیت سنجی کاربران یک تجربه بطورکامل شکست خورده است چرا که:
۴-۳-۱- در موارد مشابه نه فقط ارزش افزوده ای ایجاد نکرده، بلکه موجبات نارضایتی گیرنده خدمت را فراهم آورده است. اگر چنین مدلی درست و منطقی است، دیگر دلیلی برای ورود بخش خصوصی وجود ندارد و با طراحی یک سکو، خود دولت می تواند ارائه خدمات را در سطح کشور به عهده گیرد. با این تفکر هیچگاه پلت فرم های مستقل در یک حوزه به خصوص بوجود نمی آمدند تا با یکدیگر رقابت کنند. این تفکر همان ادامه سلطه تنظیم گر سنتی است که همیشه علاقه دارد تا خودش تنها بازیگر این حوزه باشد.
۴-۳-۲- این امر با فلسفه تنظیم گری در تعارض است و امور را بجای عدم تمرکز و کنترل به سمت تمرکزگرایی هدایت می کند. نقش دولت باید نظارتی باشد و نه تصدی گری.
۴-۳-۳- همچنین، تجمیع همه اپراتورها در یک سامانه چه مزیت اضافه ای برای کاربر در انتخاب یک اپراتور خاص ایجاد می کند؟ با این سیاست اتخاذی، عملاً جلوی فضای رقابتی و ابتکار عمل اپراتورها برای ارائه خدمات بهتر و با کیفیت تر گرفته می شود.
۵. جای بسی شگفت و تعجب است که مکانیسم تعرفه گذاری سیستم سلامت الکترونیک چه ارتباطی با کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی دارد؟ وظایف و اختیارات کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در بند ج ماده ۵ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و همین طور به سبب جز (ب) ماده ۲ بخشنامه اجرائی مربوط به وظایف و طرز کار کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات، فقط ناظر بر خدمات ارتباطی و پستی و زیرساخت ارتباطات است و هیچ قرابتی با موضوع بخشنامه فعلی ندارد و تفسیر موسع صلاحیت این نهاد برای خدماتی که فقط در بستر فضای مجازی رخ می دهد ولی ماهیت اصلی آن در عرصه بهداشت و درمان است، همان توسعه موضوع و حکم قانون بوده که این امر نیز مغایر اصل ۸۵ قانون اساسی است. بااینکه موضوع اصلی بخشنامه با وزارت بهداشت قرابت بسیار نزدیکی دارد اما بنا به دلیلهای نامعلومی نقش وزارت ارتباطات و کمیسیون تنظیم مقررات بمراتب بیش از وزارت بهداشت است!
۶. نکته عجیب تر آن که در مواد ابتدایی متن پیش نویس، بر تنظیم گری مشارکتی نهادهای حاکمیتی همچون وزارت بهداشت، سازمان کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی، شورای اجرائی فناوری اطلاعات و.. تاکید شد و در ادامه این رویکرد به طرز عجیبی رنگ باخت و به سبب مواد مختلف، صلاحیت تعیین ضوابط و نظارت بر اجرای تمامی احکام بخشنامه همچون قیمت گذاری (ماده ۵)، صلاحیت های عمومی و تخصصی اپراتورها (ماده ۸)، تعهدات خدمات رسانی ها (ماده ۹)، اصول رقابت (ماده ۱۲)، تعیین شرایط خاص و عدم اعطای مجوز (ماده ۱۳) همگی به کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی سپرده شده است. به عبارت روشن تر، وظایف این دو نهاد که برمبنای قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و اساسنامه سازمان تنظیم مقررات ارتباطات تعیین شده، توسط این بخشنامه توسعه داده شده است که این امر نیز مغایر اصل ۸۵ قانون اساسی است.
۷. ماده ۷ متن پیشنهادی به سبب ایجاد بار مالی برای وزارت بهداشت بدون پیش بینی در قانون بودجه قابلیت اجرائی نخواهد داشت.
۸. استفاده از واژگان خارجی گوناگون در متن پیش نویس بخشنامه مانند کنسرسیوم، رگولاتور، موتور و … مغایر اصل ۱۵ قانون اساسی است.
۹. متأسفانه در بخش های مختلف بخشنامه، الفاظ واحد در معانی مختلفی به کار رفته است که این مساله سبب عدم استواری و ابهام شدید بخشنامه شده است. به عنوان مثال اصطلاح کارگزار در مواد مختلف این بخشنامه به مفهوم اپراتور و هم به مفهوم خدمات رسانی حوزه سلامت به کار رفته است.
آنچه در بندهای فوق بیان شد، اشکالات اساسی و پایه ای متن پیش نویس انتشار یافته است که امیدواریم در مراحل نهایی سازی متن، ضمن مشارکت دادن بخش خصوصی به عنوان بازیگران اصلی و صاحبان تجربه عملی در این عرصه، اولاً نسبت به تفکیک وظایف مندرج در مواد ۸ و ۲۲ بخشنامه پشتیبانی از تولید دانش بنیان و اشتغال ‎آفرین در عرصه سلامت و ارائه بخشنامه مجزا برای هر یک از تکالیف مقرر، هرچه سریع تر نسبت به تصویب بخشنامه مربوط به ذخیره، پردازش و توزیع داده پیام های مربوط به سوابق پزشکی و بهداشت موضوع مواد ۶۰ و ۷۹ قانون تجارت الکترونیک مصوب ۱۳۸۲ و همین طور دستورالعمل توزیع دارو بوسیله سکوها با مشارکت بخش خصوصی در امتداد بخشنلمه های هیأت دولت، اقدام مؤثر و سریع صورت گیرد.
*پژوهشگر حوزه تنظیم گری دارو

منبع: عاشق وب